Bürgermeister und ihren Kämmerer droht Verfolgung wegen nachteiliger Geschäfte

Wie sich kommunale Amtsträger auf ihre Verteidigung vorbereiten können
Manche Stadt und Gemeinde neigt dazu, den Haushalt positiver darzustellen, als er in Wirklichkeit ist. Da werden fiktive Einnahmen verbucht, um einen ausgeglichenen Haushalt darzustellen. Bereits angefallene Ausgaben werden in das nächstfolgende Haushaltsjahr vorgetragen. Der Haushalt erscheint damit ausgeglichen, weist einen Überschuß anstatt einer Unterdeckung aus. Zur Finanzierung der nicht offengelegten Finanzierungslücken dienen etwa Kassenkredite, welche ohne Beschluß von Stadt- oder Gemeinderat bei Kreditinstituten aufgenommen werden, oder stillschweigende Lieferantenkredite zum Beispiel zum Nachdruck ausgegangener Formulare für die städtischen Gerichtsvollzieher.

Strafbarkeit von Bürgermeister und Kämmerer

Das Landgericht München verurteilte einen Bürgermeister zu zwei Jahren Freiheitsstrafe mit Bewährung, und einen Kämmerer zu drei Jahren ohne Bewährung. Diese Entscheidung ging dann zum Bundesgerichtshof und landete beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Entscheidung vom 01.11.2012, Az. 2 BvR 1235/11).
Bundesverfassungsgericht hebt Verurteilungen wegen Untreue auf
Der Bundesgerichtshof (BGH) sah einen Nachteil zu Lasten der Kommune darin, daß Kreditzinsen angefallen sind. Die Verwendung der Kassakredite für Baumaßnahmen sei ein wirtschaftlicher Vorteil für die Gemeinde gewesen. Entscheidend ist, wie vom BVerfG bereits wiederholt entschieden, daß neben der Pflichtverletzung auch das „Nachteilsmerkmal“ eigenständig zu prüfen ist. Dies bedeutet, daß im Falle einer Verurteilung wegen Untreue eigenständige bezifferte Feststellungen über die Höhe des wirtschaftlichen Schadens erforderlich sind (BVerfGE 126, 170 ff.).

Vermögensnachteile sind wirtschaftlich festzustellen

Wird kommunales Vermögen zu „verbotenen Zwecken“ verwendet, so genügt dies noch nicht für die Begründung eines Vermögensnachteils. Hierbei ist eine wirtschaftliche Betrachtung zwingend, und diese darf von sogenannten normativen Gesichtspunkten nicht verdrängt werden. Denn anderenfalls kommt es eben zu einer „analogen oder gewohnheitsrechtlichen“ Begründung von Strafen.

Zinsnachteile können durch Kapitalnutzung kompensiert werden

Den negativen Zinszahlungen für Kassakredite können positive wirtschaftliche Werte gegenüberstehen, weil die Kommune die Kreditbeträge auch nutzen kann – etwa für Investitionen. Bei der Feststellung von Vorteilen eines Kassakredits, welche einen Schaden bis zu 100% kompensieren können, werden Gerichte selten ohne vorsichtig agierende Sachverständige auskommen. Im Zweifel wird freizusprechen sein, wie das BVerfG bereits feststellte.

Nutzen von Sachverständigen für Bürgermeister und Kämmerer

Selten wird ein Darlehen für die Kommune subjektiv wertlos sein. Dabei kommt es nicht nur auf die Konditionen, sondern auch auf die konkrete Lage für die jeweilige Gemeinde an. Aus einer Pflichtverletzung darf nach dem sogenannten Verschleifungsverbot nicht auf einen abstrakten Schaden geschlossen werden, um dann faktisch in Urteilsgründen eine wirtschaftliche Schädlichkeit für die Kommune ohne konkrete Bezifferung zu unterstellen. Entscheidend ist dann insbesondere die Frage, ob sich die Finanzierung von Investitionen als – unter ex ante Sicht – wirtschaftlich sachwidrig darstellt, weil diese die finanziell angespannte Situation der Kommune verschärft hatte oder im Gegenteil, die Investition der Kommune andere wirtschaftliche Vorteile brachte bzw. auch nur erwarten ließ, selbst wenn sie sich dann im Nachhinein nicht einstellten. Auch das Übergehen des Gemeinde- oder Stadtrates stellt an und für sich noch keinen Nachteil im Sinne der Untreue dar.

Nachteile durch Finanzgeschäfte mit Kreditinstituten

Besonders heikel für Funktionsträger der Kommunen wird es bei komplexen Finanzprodukten und Finanzgeschäften.
Etwa Zinsdifferenzgeschäfte auf Fremdwährungen (SWAP genannt) zur angeblichen Zinsverbilligung erweisen sich meist als sichere Einnahme der Bank – und als schlichte Spekulation mit kommunalem Vermögen. Anders, wenn Gemeindeinvestitionen damit vorbereitet werden und eine Planungssicherheit für künftig aufzunehmende Kredite über solche Finanzgeschäfte erreicht werden soll.
Dass Planungssicherheit für den Gemeindehaushalt selbst bei im Mittel absehbarem Verlust ausreicht, mag daran erkannt werden, dass der Abschluss von Versicherungen im Mittel stets den Versicherer und den Vermittler als Gewinner erwarten lässt und nur bei zufälligen größeren Schäden weit seltener ein „Ertrag“ oberhalb der Prämienausgabe entsteht.
Ebenso wurde beobachtet, daß sich manches Outsourcing von kommunalen Dienstleistungen im Rahmen von „Public Private Partnership“ (PPP genannt) als am Ende wesentlich teurer erweist, als der Kommune schmackhaft gemacht.
Hierzu zählt vielfach das faktische Verwerten von Tafelsilber, indem kommunale Betriebe im Wege des Cross-Border-Leasing (CBL genannt) kurzfristig Geld in die Kasse spült, aber mittel- oder langfristig für Staat und Bürger zu Preissteigerungen und/oder Qualitätseinbußen führen.
Freilich wird man die Treuepflicht am Gemeindehaushalt messen müssen, nicht am Geldbeutel anderer, des Staates inklusive der Gemeindebürger. Die Bezahlung von Maklern, um sozialhilfebedürftigen Gemeindebürgern zu einer besseren Wohnung jenseits der Gemeindegrenze zu verhelfen ist ja doch sicher aus Gemeindehaushaltssicht auch keine Geldverschwendung.
Nicht zu vergessen sonstige „derivative“ Finanzprodukte, welche über mehr oder weniger „geheime, selten gelesene, noch seltener verstandene Verträge“ der Finanzierung oder Geldanlage dienen. Die Kompetenzträger lassen sich regelmäßig erst mit bunten Präsentationen halbwahre Vorteile erläutern, damit die verbundenen Risiken in den Hintergrund treten, und später allenfalls als Nachteil für die Kommune ein Haftungsprozeß gegen das Finanzhaus droht.

Spekulationsverbot der Kommunen

Durch Kommunen abgeschlossene spekulative Finanzgeschäfte tendieren zur Nichtigkeit, denn diese halten sich regelmäßig nicht im Rahmen der durch Gesetz und Satzung zugewiesenen Aufgaben. Vielfach werden erst sachverständige Analysen von Derivaten, Verträgen und Klauselwerken die Risiken und Nebenwirkungen ans Licht bringen. Die Empfehlung beispielsweise Derivate unbesehen in der kommunalen Finanzwirtschaft einzusetzen, wird überwiegend gegen die Gebote der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verstoßen. Dies gilt aber ebenso für die Verpackung in manchen Versicherungen, wenn diese abstrakt eine höhere Leistung bieten als einen entstandenen Schaden auch z. B. in Form entgangener Kommunaleinnahmen abzudecken.
Zu spät wird dann erkannt, dass man den Wetterbericht zu solchen Wetten nicht von der Firma Kachelmann beziehen kann, außer es handelt sich um Wetterderivate etwa um bei zu wenig Sonnenschein die fehlenden Einnahmen  des städtischen Schwimmbads auszugleichen. Dann nämlich können alle, die auf Regen gewettet haben, auch vom Offenbacher Wetterdienst erfahren, ob sie diese Finanzwette infolge ausreichend Regen gewonnen haben. Unerlaubt spekuliert hätten hingegen alle Wetter, die dadurch ein Vielfaches der bei Schlechtwetter fehlenden Einnahmen gewinnen wollen – hier wären dann besser andere Erfahrungen von Kachelmann, nämlich zum Serviceniveau des deutschen Justizsystems zu Rate zu ziehen.

Gutachten sparen Kosten und Risiken

Die schriftliche und dokumentierte Begutachtung von Finanzverträgen vor ihrem Abschluß baut regelmäßig späteren Vorwürfen vor, so daß bereits strafrechtliche Ermittlungsverfahren erst gar nicht weiterführen werden. Mindestens genauso unangenehm wäre die Aufgabe, den eigenen Nachfolger einarbeiten zu dürfen. Das Ausmaß des unerkannten Risikos in den durch Finanzberater gegenüber Kommunen angepriesenen Produkte beträgt meist ein Vielfaches im Vergleich zum Aufwand gewissenhafter Analysen.Dr. Johannes Fiala, Dipl.-Math. Peter A. Schramm

Mit freundlicher Genehmigung von
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